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De Huy à Louvain-la-Neuve, la lente maturation de la consultation populaire d’initiative citoyenne

C’est peu dire que la consultation populaire ne fait pas partie de la culture politique belge. Un traumatisme originel (la Consultation populaire — consultative, déjà — du 12 mars 1950 sur la Question royale), une réticence bien ancrée dans les principaux appareils politiques, une législation écrite à reculons et en maniant le porte-plume avec des gants de boxe,… expliquent sans doute cette situation qui n’est pourtant en rien une fatalité, comme le démontrent régulièrement les citoyens suisses qui tranchent, plusieurs fois par an, des questions politiques très diverses dans des « votations » — ils se sont ainsi rendus 304 fois aux urnes depuis 1848.

Les choses progressent, pourtant, et la récente consultation populaire organisée dans la Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve le démontre à suffisance. Remontons quelques années en arrière pour mesurer le chemin parcouru.

Même si diverses consultations avaient déjà eu lieu au cours des précédentes décennies |1|, c’est en 1995 qu’a été formalisée, dans la loi communale, la possibilité d’organiser des consultations populaires communales, à l’initiative du Conseil communal. L’organisation des institutions locales demeurait à cette époque une compétence fédérale. Les accords institutionnels de 2001 transféreront cependant cette compétence aux régions, suite à quoi le Parlement wallon (avec une majorité PS-MR-Ecolo) adopta, à la veille des élections de juin 2004, un Code de la démocratie locale et de la décentralisation. Celui-ci introduisait une disposition nouvelle : la possibilité pour 10 % de citoyens (et non des électeurs, la distinction — absurde — sera, nous le verrons, d’importance) d’une commune de plus de 30 000 habitants de demander l’organisation d’une consultation populaire — la consultation populaire d’initiative citoyenne était née, ouverte, en plus du corps électoral, aux jeunes de 16 à 18 ans et aux étrangers domiciliés dans la commune, ce qui en fait, encore aujourd’hui, le scrutin le plus largement ouvert dans le droit belge, même si sa portée reste strictement consultative.

Le dispositif sera inauguré dès 2005 par les citoyens hutois, pour sauver un espace vert — le parc des Récollets, en bord de Meuse — menacé par un projet immobilier défendu par la bourgmestre Anne-Marie Lizin, alors à la tête d’une majorité absolue socialiste. Malgré un taux de participation de 27 % et un raz-de-marée (95 %) en faveur de la défense du parc, Mme Lizin avait persisté dans son projet, estimant bénéficier du soutien implicite de toutes les personnes qui n’avaient pas participé au vote. Elle avait perdu sa majorité absolue aux élections suivantes et il avait fallu plusieurs années, une intervention de la Région et l’éviction totale de la bourgmestre du jeu politique local pour que le projet immobilier soit finalement abandonné.

Mars 2007 : l’association « Vesdre Avenir », en lutte contre le projet d’un centre commercial présenté deux ans plus tôt, parvient à rassembler les signatures requises par le code wallon pour organiser une consultation à Verviers. Celle-ci ne sera cependant jamais organisée, au motif que la question posée par le collectif — « En tant que Verviétois soucieux du développement de votre ville, refusez-vous que l’on construise un bâtiment sur la Vesdre ? » — n’était, selon la majorité PS-MR et le ministre régional Courard (PS), pas de compétence communale. Cet épisode laisse, aujourd’hui encore, de profondes traces dans la vie locale verviétoise dont bon nombre d’épisodes peuvent être lus comme les répercutions de ce séisme local, que ce soit le retrait de la vie politique du chef de groupe Ecolo Dany Smeets en 2011, lorsqu’un ministre de son propre parti signera le permis du centre commercial, ou la chute du très puissant bourgmestre Desama en 2012, le renvoi (provisoire) du PS dans l’opposition, et la valse des majorités qui a suivi. Dix ans après la consultation avortée, au terme d’innombrables vicissitudes, le centre commercial n’est pourtant toujours pas construit. Sa défense a accaparé les énergies verviétoises, aiguisé les antagonismes, peut-être, sans doute, au détriment de dossiers déterminants pour l’avenir de la ville. Une chose est sûre, cependant : la question posée en 2007 par « Vesdre Avenir » a trouvé une réponse. Plus personne, en effet, ne défend la construction d’un bâtiment au-dessus de la Vesdre.

22 février 2009 : après une année d’intense agitation, le mouvement « Liège 2015 » |2| obtient in extremis — les dossiers de candidatures doivent être déposées quelques semaines plus tard — l’organisation d’une consultation populaire sur la candidature de la Ville de Liège au titre de Capitale européenne de la culture. Précision importante : il ne s’agira, formellement, pas d’une consultation populaire d’initiative citoyenne — les signatures requises pour l’organisation de celle-ci ayant été déposées trop tard pour espérer le dépôt de la candidature dans les temps — mais d’une consultation d’initiative communale, décidée, donc, par le Conseil communal sous la pression populaire. Le scrutin sera marqué par de multiples vices de procédure : non envoi de convocations, refus de vote à des électeurs inscrits sur les listes, évacuation des bureaux de vote à l’heure de fermeture alors que la loi régionale prévoit le droit pour tout électeur arrivé à l’heure de voter, etc Malgré cela, le nombre de votants est largement supérieur à 10 % du corps électoral mais quelques centaines de voix manquent pour atteindre la barre fixée par le décret wallon à 10 % de la population. Les urnes ne seront donc pas dépouillées, au grand soulagement des autorités communales liégeoises et montoises. Et Mons obtiendra le titre convoité sans compétition.

8 février 2015 : nouvelle consultation populaire, à Namur, cette fois. Après une longue bataille procédurale, les collectifs citoyens |3| mobilisés contre la construction d’un nouveau centre commercial ont fini par obtenir son organisation. Ils s’opposent notamment à la destruction du Parc Léopold, l’un des très rares espaces verts de l’hypercentre namurois. Pas de conflit de compétence, cette fois-ci, alors que c’est pourtant au fonctionnaire délégué de la Région que revient la délivrance du permis. La majorité communale CDH-MR-Ecolo a cependant remplacé la question posée par le collectif citoyens par trois questions de son cru, très orientées, tandis que l’opposition socialiste soutient la demande des collectifs. Il n’empêche : le taux de participation atteint 23,99 % (de la population, donc, soit une part bien supérieure du corps électoral) et le « non » gagne sur les trois questions posées — avec 59,9 % des suffrages sur la question portant spécifiquement sur le centre commercial. Cela ne suffira cependant pas à enterrer le projet : la majorité met en place un « comité de concertation » qui proposera quatre mois plus tard une version remaniée du projet, sous les lazzis des opposants. Deux ans plus tard, aucun permis n’a encore été délivré. Le groupe immobilier porteur du projet, Urbanove, sous le coup d’une procédure de réorganisation judiciaire, a cédé, fin 2016, son projet namurois au groupe Besix qui va tenter de le relancer.

11 juin 2017 : c’est une fois encore un centre commercial — l’extension du centre commercial « L’Esplanade », plus précisément — qui est l’objet de la contestation sociale |4|. La mobilisation, habitante mais aussi étudiante, dans le contexte particulier de la ville universitaire permet rassembler les signatures de 10 % des habitants de la commune (plus petite que les précédentes, il est vrai) et d’obliger l’autorité communale à organiser une consultation. Là encore, la majorité (Ecolo- PS-CDH, cette fois-ci- renâcle autant qu’elle peut et finit par ajouter — excusez du peu — 21 questions à celle qui est posée par la plateforme citoyenne. Le promoteur, quant à lui, se lance dans une coûteuse mais maladroite campagne de communication pour soutenir son projet. Celle-ci, pas plus que les manœuvres dilatoires de la majorité communale, n’empêcheront la consultation populaire de déboucher sur un résultat extrêmement net, puisque 6 958 personnes y participent (soit 21,98 % de participation, toujours sur base du nombre d’habitants), qui disent non à 79,3 % au projet de centre commercial. Fait intéressant, ce score correspond, à 3 % point à celui sur lequel avait débouché un panel citoyen organisé quelques semaines plus tôt par les collectifs citoyens. Immédiatement, la direction nationale d’Ecolo publie un communiqué annonçant que le projet est « enterré », tandis que le bourgmestre Jean-Luc Roland (Ecolo), plus légaliste, explique qu’il reviendra au promoteur de maintenir ou de retirer celui-ci. Et pour cause : si la Consultation populaire est encore et toujours consultative, le bourgmestre ne dispose pas non plus, légale- ment, du pouvoir de refuser une demande de permis. Le promoteur, Klépierre, quant à lui, est loin de fanfaronner. L’avenir nous dira si l’apparente victoire des habitants se confirmera.

Reste, au terme de ce petit catalogue, l’impression nette que le dispositif est en train de s’imposer, peu à peu, dans les usages et les représentations et que sa légitimité souffre de moins en moins la contestation.

Le législateur régional a ainsi annoncé, l’année dernière, la mise en place prochaine d’une consultation populaire à l’échelle de la Région entière. Les caractéristiques de ce dispositif montrent qu’une ouverture est en cours. On espère que, dans le même mouvement, les parlementaires wallons simplifieront et en sécuriseront l’usage de la consultation populaire d’initiative citoyenne au niveau communal et la protégeront des manœuvres d’obstruction dont les majorités communales se sont montrées capables.

Dans un contexte de très vive mise en cause de la fonction représentative et du corps politique en général, ce nouvel outil politique apparaît comme un débouché concret à l’exigence de plus en plus largement partagée d’une reprise en main démocratique de certaines questions importantes. Mieux encore, alors que la souveraineté populaire a été largement battue en brèche par diverses législations supranationales, la consultation populaire d’initiative citoyenne, par la force collective qu’elle institue, pourrait faire reculer, de fait, des mécanismes qui semblaient inexorables dans le jeu classique des institutions.


On peut par exemple penser, à la « Directive services » (ou « Directive Bolkestein »), qui, en limitant fortement les critères de refus admissible d’un projet commercial, a littéralement dévasté les noyaux commerçants historiques, intensifié une concurrence souvent délétère et contribué à abîmer nos paysages. On doit à ce texte ultralibéral une bonne partie de l’explosion constatée des centres commerciaux, ces dix dernières années, et tous les dégâts urbains, sociaux, environnementaux qui lui sont consécutifs. Aucun gouvernement n’a pu ou voulu résister à cette déferlante. Il se pourrait — nous en formons à tout le moins le vœu — que la consultation populaire contribue à y mettre un terme.

|1| À Fourons en 1962, Nivelles en 1974, Andenne en 1978 ou Florennes en 1982. Cf. Generet G., La consultation populaire communale, Courrier hebdomadaire du CRISP n° 1576, 1997.

|2| En ligne : http://liege2015.eu/ (et dont l’auteur de ce texte était l’un des fondateurs NDLR)

 

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