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Communication

Cinq remarques sur la métropole liégeoise

Intervention dans le cadre de la table ronde de conclusion du colloque « La fabrique des métropoles », tenu à l’Université de Liège les 24 et 25 novembre 2017.

1) Il y a urgence

La réalité humaine liégeoise a, depuis longtemps, largement dépassé les frontières municipales. Rares sont les Liégeois à situer précisément la limite entre Liège et Ans, entre Liège et Saint-Nicolas, entre Liège et Herstal. Et un grand nombre d’habitants des communes limitrophes de Liège se sentent liégeois tout autant que les habitants de la ville-centre.

Dans le même temps, la Ville de Liège connait des indicateurs (taux de chômage, taux de pauvreté, nombre d’usagers du CPAS,...) qui signalent les grandes difficultés sociales qu’elle rencontre. Elle n’en finance pas moins, de façon plus importante que toute autre commune de l’arrondissement |1|, de nombreux services qui bénéficient à tous les habitants de l’agglomération |2|. Dans tous les secteurs de l’action publique — de l’enseignement à la police, de la gestion des déchets aux outils culturels, de l’aide sociale à l’égouttage, du financement du service d’incendie à l’accueil de la petite enfance, parmi tant d’autres |3| — la Ville de Liège fait plus que sa part. Le résultat est connu : les moyens manquent dramatiquement pour mener des politiques nécessaires, notamment au plan de la qualité de vie des habitants (espaces publics, bâtiments scolaires, infrastructures sportives,...), ce qui alimente un cercle vicieux au terme duquel l’exode urbain se poursuit en sourdine, même si, de plus en plus nombreuses, de jeunes familles font le choix de la ville, ce dont témoigne la vitalité des mouvements associatifs et des actions citoyennes dans les quartiers.

Tout au long de ce colloque, une évidence a été répétée : quand une ville-centre se porte mal, c’est toute son agglomération qui trinque. Il est grand temps, à Liège, de traduire ce constat d’évidence en politique concrète, en redistribuant la charge des utilités communes d’une façon plus équitable entre tous ceux qui en bénéficient.

À défaut de démarche commune, les outils nous échappent. C’est ce qui est en train de se passer avec l’organisation du transport public : l’ensemble des TEC wallons seront désormais dirigés par un unique Conseil d’administration, basé à Namur. Il s’agit d’une authentique catastrophe pour la dynamique métropolitaine liégeoise, qui nous prive du contrôle direct sur l’un des leviers les plus importants de l’organisation urbaine, a fortiori à Liège où la mobilité est, de l’avis unanime, un des problèmes les plus graves et les plus urgents. À l’heure où toutes les métropoles disposent de leur autorité organisatrice du transport public, il me semble fort surprenant que ce geste de recentrement de la décision |4| ne suscite quasiment aucune réaction parmi les députés wallons de Liège.

Ajoutons encore que la concurrence territoriale fragilise aujourd’hui de manière préoccupante l’autorité publique locale, en permettant aux acteurs privés d’organiser un chantage à la localisation pour forcer l’implantation de projets malvenus, qui nuisent à la cohérence territoriale de l’agglomération |5|. Elle démontre la nécessité d’une politique coordonnée et volontariste à l’échelle de l’agglomération. Levons toutefois d’emblée un malentendu à cet égard : la supracommunalité, même à l’échelle provinciale, ne produira pas seule une politique d’aménagement du territoire cohérente. En effet, l’aire urbaine des grandes villes wallonnes a franchi les limites provinciales : l’aire d’influence de Liège s’étend en province de Luxembourg, Charleroi mord sur le namurois, Namur sur le Brabant wallon, etc. Il ne faut donc pas dédouaner le droit de l’urbanisme wallon, dont la faiblesse est principale responsable de la déstructuration avancée — et toujours en cours — de notre territoire. C’est à ce niveau qu’il convient en premier lieu d’agir — et vite, de préférence — pour faire cesser le carnage.

2) La relation compliquée de Liège à la Wallonie

Il importe de mesurer que Liège est, de loin, la ville qui, en Wallonie, a le plus besoin d’outils supracommunaux, parce que Liège, à la différence des autres villes de la dorsale wallonne, a raté sa fusion de communes. Tournai a un territoire communal de 213 km2, Namur de 175 km2, Mons de 146 km2 : ces villes connaissent une situation institutionnelle qui excède les limites morphologiques de leur noyau urbain (ce qui se traduit par une densité très faible, inférieure dans tous les cas à 700 hab/km2). La Ville de Charleroi a une superficie de 102 km2 et Liège de seulement 69 km2. Couplés à une analyse des densités (près de 3000 hab/km2 pour Liège), ces chiffres montrent que le phénomène urbain liégeois est aujourd’hui dépourvu d’outils à sa mesure.

D’une certaine manière, la métropole liégeoise, trop excentrée pour être reconnue comme capitale régionale, est du coup trop grande pour être admise dans tout son potentiel — lequel en vient à constituer une menace pour les équilibres socio-politiques régionaux. C’est la raison pour laquelle, depuis plusieurs décennies, les dirigeants wallons ont choisi, plus ou moins délibérément, de mettre Liège sous l’éteignoir, en privilégiant une conception distributive de la justice (usuellement connue sous le nom de « saupoudrage ») et finalement la promotion de l’axe Bruxelles-Namur-Luxembourg au détriment des bassins industriels historiques.

Incidemment, on peut constater que la question métropolitaine est sans doute l’un des arguments les plus forts que les rattachistes français puissent utiliser pour plaider le rattachement de la Wallonie à la France. Si Liège était en France, si Liège bénéficiait des dispositifs mis en place par la République française en faveur de ses grandes villes, elle serait bien mieux à même de répondre aux difficultés qu’elle rencontre. Il peut être utile de le faire savoir dans le contexte wallon.

3) La première priorité est démocratique

Les motivations des uns et des autres dans la construction d’une métropole liégeoise sont probablement assez diverses, même si elles ne sont pas forcément incompatibles. L’accent est souvent, entend-je, mis sur la nécessité d’atteindre une taille critique permettant de se positionner comme un nœud dans les flux matériels et informationnels qui circulent à l’échelle du continent. Pour ma part, même si cet enjeu positionnel ne m’indiffère pas |6|, c’est d’abord la question démocratique qui retient mon attention : je suis convaincu que nous avons besoin d’un lieu de délibération publique à l’échelle de la ville vécue, à l’échelle où de nombreuses décisions devraient être prises — et le sont d’ailleurs parfois déjà d’une manière informelle.

Nous avons parlé à plusieurs reprises, au cours de ce colloque, du Schéma de développement de l’arrondissement de Liège (SDALg). Ce document est tout à fait intéressant, il représente une avancée à différents égards. Les conseils communaux de l’arrondissement, qui, en cette fin d’année, sont en train, en cette fin d’année, de se prononcer à son sujet n’ont pourtant qu’une seule option, binaire : oui ou non. À aucun moment ils n’ont été associés à la réflexion autour de ce schéma — pas plus que le monde associatif ou les interlocuteurs sociaux. Ce schéma a été principalement réalisé avec les 24 bourgmestres de l’arrondissement. Il est d’ores et déjà présenté — il l’a été hier, dans ce colloque — comme « validé par les élus ». Il y a là un problème. Un document d’orientation aussi important, aussi fondamental pour l’avenir devrait être le résultat d’un processus beaucoup plus ouvert. Formellement sa validation devrait par exemple permettre que des amendements soient débattus et votés (ce qui est difficile sans une assemblée commune). On en est loin.

Sur ce chapitre de la démocratie, il me faut dire un mot de nos intercommunales. L’année écoulée aura, comme chacun le sait, été largement consacrée à faire le procès du modèle intercommunal — au point que le risque est grand, me semble-t-il, de voir le bébé jeté avec l’eau du bain. Pourtant, dans leur majorité, nos intercommunales sont bien voire très bien gérées. Elle s’acquittent de manière plutôt efficace des missions qui leur sont respectivement confiées. D’une certaine manière, la mise sur la sellette de Publifin — ou à tout le moins l’écho donné à cette affaire dans les sphères wallonnes — tient en partie au fait que cette structure a été trop efficace, au point de devenir dominante dans un secteur sensible.

Si nos intercommunales sont globalement assez opérantes, elles ont par contre été gravement dépolitisées, au sens strict du terme, c’est-à-dire que les orientations qu’elles suivent ou la manière dont elles travaillent sont largement considérées comme relevant d’un registre principalement sinon exclusivement technique. Il y a là une dépossession démocratique qui doit être corrigée de la façon la plus urgente. Ainsi, les formes d’urbanisation économique dont la SPI est l’un des principaux agents doivent être débattues et questionnées, et pas uniquement dans le huis-clos d’un Conseil d’administration — si tant est qu’elles y soient sérieusement abordées. Les orientations retenues par nos intercommunales hospitalières doivent être expliquées et interrogées dans le débat public. Le taux d’investissement dans l’infrastructure de distribution de l’eau (on sait que le taux de perte de l’eau potable dans le réseau de distribution atteint des niveaux préoccupants) est une question qui intéresse tous les citoyens. Et puis il faut décloisonner le travail des intercommunales, pour faire de la plupart d’entre elles les départements d’une institution politique métropolitaine, au service de politiques cohérentes.

4) L’échelle doit rester urbaine

Nous savons à quel point les grandes villes wallonnes souffrent du fait que les institutions régionales sont sociologiquement dominées par les non-urbains. Le phénomène urbain reste largement méconnu à Namur où l’on refuse notamment de reconnaître la singularité des grandes villes — il y en a deux en Wallonie : Charleroi et Liège —, qui sont tout simplement réputées ne pas exister et sont traitées sur le même pied que les villes moyennes |7|.

Dès lors, pour ne pas la lester d’un lourd handicap originel, évitons de reproduire ce problème dans le cadre de l’institution métropolitaine liégeoise. Ne choisissons pas une échelle de territoire qui mettrait une fois de plus les urbains (nous sommes environ 550 000, pour 650 000 habitants sur l’ensemble de l’arrondissement) en position minoritaire dans l’institution prétendument « métropolitaine ». Tout simplement parce que les problèmes rencontrés en ville appellent des choix différents de ceux qui sont rencontrés dans d’autres milieux. Nous constatons par exemple à quel point il a été difficile de faire admettre à l’échelon wallon qu’il fallait construire une ligne de tram à Liège. Mais Liège a besoin non pas d’une seule mais de 4 ou 5 lignes de tram, au minimum, sans parler d’un RER à l’échelle de la province — des outils dont toutes les agglomérations de sa taille disposent dans les pays limitrophes mais dont l’utilité est loin d’être évidente aux yeux de bon nombre de décideurs wallons. Nous devons dès lors pouvoir organiser seuls le déploiement de ces outils, qui pourraient par exemple être financés par une forme de « versement transport » |8|.

Ajoutons encore que les comparaisons internationales ne plaident pas pour des métropoles trop larges. Pour prendre la situation la plus facilement comparable, aucune intercommunalité française (à l’exception de Paris) n’approche ou ne recouvre l’échelle du département (l’échelle qui correspond précisément à nos provinces puisque celles-ci ne sont rien d’autre que d’anciens départements français), même pour des agglomérations sensiblement plus grandes que Liège comme Lille, Marseille, Lyon ou Bordeaux.

Illustration 1 : Extrait du SDALg

Dans cette réflexion sur l’échelle adéquate, il me semble important de distinguer nettement la première couronne — qui est largement urbanisée — de la deuxième, dont le caractère varie entre urbanité (à Flémalle ou Grâce-Hollogne), péri-urbanité, (à Neupré ou Awans) et ruralité (à Dalhem ou Comblain-au-Pont). Dans le scénario de localisation de l’habitat proposé par le SDALg, il me semble ainsi important de se focaliser sur le rapport entre première et deuxième couronne plutôt que sur le rapport entre ville-centre et périphérie, qui peut, au premier regard, accaparer l’attention. Le scénario proposé vise en effet à localiser les 45 000 nouveaux logements envisagés de façon égale entre la Ville, la 1ère et le 2e couronne (soit environ 15 000 logements dans chacune de ces trois zones). Outre que la formulation de cet objectif n’a guère de sens à mes yeux si elle n’est pas reliée à une typologie (caractérisée par un certain degré de mixité fonctionnelle, par la mitoyenneté du bâti ou par une réelle densité autour des pôles de transport public), il me semblerait à la fois plus réaliste et plus ambitieux de favoriser prioritairement l’urbanisation de la première couronne en visant l’implantation de plus de la moitié des nouveaux logements dans ces sept communes très proches de la ville (autour des axes de transport structurant existant ou à créer) tandis que la péri-urbanisation serait strictement stoppée et l’urbanisation de la 2e couronne rigoureusement limitée à la densification des noyaux existants. Quant au territoire central, il doit certes pouvoir accueillir encore plusieurs milliers de logements, dans des grands projets (par exemple sur le site LBP à Chênée, autour de la gare de Bressoux et à Coronmeuse |9|), dans des projets interstitiels et dans la rénovation du bâti existant — mais il est également important d’y conserver des réserves foncières |10| que l’on préserverait pour l’avenir, ainsi que des poches importantes d’espaces verts, ce que les habitants des quartiers réclament de manière massive.

Illustration 2 : Les communes de la Province de Liège

Par ailleurs, quel que soit le dispositif retenu — et j’ai envie de dire : en ce compris dans la situation présente d’une Ville de Liège de 200 000 habitants — nous avons besoin de retrouver des outils de démocratie locale à l’échelle des (grands) quartiers. Le droit belge prévoit la possibilité de créer des secteurs (anciennement districts), à l’échelle infra-communale — nous les nommerons pour notre part Conseils de quartiers. Pour le moment, la Ville d’Anvers (520 000 habitants sur un territoire de 204 km2) est seule à disposer de ce niveau de pouvoir de proximité. Même si leur fonctionnement pourrait, d’après ce qu’en peut en lire, être amélioré, ils ont le mérite d’exister. Je plaide pour que l’on envisage leur création à Liège, dès l’échéance de 2018 — il suffit pour cela d’un vote du Conseil communal — et en tout cas dans l’hypothèse d’une nouvelle fusion de communes (j’y viens), en s’inspirant des nombreux exemples existants dans différents pays étrangers, de façon à créer un modèle qui favorisera une capacité des habitants à agir sur leur environnement proche mais jouera aussi un rôle de relai des préoccupations locales vis-à-vis du Conseil métropolitain — par exemple à travers du droit pour les Conseils de quartiers, consacré dans le code, d’inscrire des points à l’ordre du jour de ce dernier.

5) Quel que soit le modèle, il nous faut rapidement un outil commun doté d’un pouvoir fiscal

Certains plaident pour une logique légère, informelle, pour une dynamique de projets primant sur toute approche institutionnelle. Si je peux partager l’idée selon laquelle le projet commun est un moyen, rapidement activable, de lancer un processus, d’amorcer le désir d’un travail structurel commun et de faire reculer les inquiétudes inhérentes à tout changement ; si je peux aussi partager l’appréhension principielle à voir de précieuses énergies politiques englouties dans la lourdeur d’un débat de tuyauterie, je n’en conclus pas que l’on peut se dispenser de la création d’un lieu démocratique — c’est-à-dire d’un outil doté de bras armés susceptibles de traduire des ambitions politiques dans la réalité — à l’échelle métropolitaine. La logique de projets ne peut être qu’une logique du consensus, elle ne permet pas de gérer le dissensus, c’est-à-dire d’affronter les difficultés. Dès lors je suis convaincu que nous n’éviterons pas le passage par l’atelier de chaudronnerie. Je pense cependant qu’il est peut être envisagé avec un certain sens de l’économie du geste.

La sixième Réforme de l’Etat a doté les régions de la capacité de créer, par décret, des institutions supracommunales à part entière (c’est-à-dire avec élection directe et pouvoir fiscal) — à une condition néanmoins : que celles-ci remplacent les provinces. C’est à mon sens la voie la plus sage, la plus proche de la solide référence française qui, rappelons-le, s’applique aussi bien à l’espace urbain qu’à l’espace rural. Cette voie offre donc un modèle générique, applicable à tout le territoire. Je plaide pour que ce dispositif soit activé dès que possible — c’est-à-dire dès la prochaine formation d’une majorité régionale wallonne, à l’été 2019 (avec une première élection des assemblées supracommunales lors des élections locales de 2024, voire avant). L’actuelle Province de Liège pourrait ainsi céder la place à six structures intercommunales : la métropole de Liège, sur le territoire de l’arrondissement |11|, Huy-Condroz, Waremme-Hesbaye, Verviers-Pays de Herve, Spa-Malmédy-Stavelot et Ostbelgien. Ces structures intercommunales pourraient gérer certains outils en commun — l’intercommunale de gestion des déchets, Intradel, par exemple —, là où cela s’avère pertinent.

Quant aux outils actuellement gérés à l’échelle provinciale, ils seraient redistribués entre la Région, la Communauté française et ces six entités, en fonction de leurs compétences respectives. Il sera important de veiller, dans ce cadre, au maintien des droits des fonctionnaires provinciaux qui seront transférés vers un autre niveau de pouvoir.

Ces structures construites à l’échelle des bassins correspondront d’ailleurs probablement beaucoup mieux au vécu des habitants de ces différents territoires qu’une prétendue métropole liégeoise qui, dans le but d’atteindre artificiellement la barre du million d’habitants, chercherait à arrimer à son projet des communes — Burdinne, Plombières, Waimes ou Ferrières, pour citer quelques exemples — qui ne s’y reconnaissent probablement guère.

Nous devons aussi dire ici un mot de la situation verviétoise. Car Verviers, tout autant que Liège, a raté sa fusion des communes, qui aurait dû intégrer (au moins) Dison et Pepinster, grâce à quoi Verviers, avec une population nominale approchant les 100 000 habitants, aurait pu peser dans le jeu régional d’un poids comparable à des villes comme La Louvière, Mons ou Namur. La véritable relégation subie par Verviers au cours des dernières décennies est hautement regrettable, non seulement pour les Verviétois eux-mêmes mais aussi pour Liège. Ce serait une erreur grave que de ramener Verviers à un statut de périphérie de Liège — comme cherche notamment à le faire le MR. Au contraire, donner à Verviers les outils lui permettant de faire renaître un pôle urbain fort et indépendant ne peut que bénéficier à tous, notamment en rééquilibrant les dynamiques wallonnes en direction de l’Est.

Dans l’hypothèse, cependant, où cette évolution vers un modèle supracommunal à la française, par le vote d’un décret wallon, ne serait pas possible — et l’on sait que les blocages seront nombreux, notamment au sein du lobby provincial, dont il ne faut pas sous-estimer la puissance —, il existe un plan B.

Nous avons ainsi proposé avec la Coopérative politique VEGA |12| une solution plus immédiate qui est la fusion de la Ville de Liège avec les communes formant sa première couronne, soit Ans, Beyne-Heusay, Chaudfontaine, Fléron, Herstal, Saint-Nicolas et Seraing. Ensemble, ces huit communes rassemblent plus de 400 000 habitants sur un territoire (de 205 km2) très largement urbain, avec une densité de près de 2 000 hab/km2, identique à celle de la Ville de Charleroi, et largement supérieure à celles de Namur, Mons, La Louvière ou Tournai.

Conclusion : l’alliance avec la première couronne est la clé

Le débat sur la création de la métropole liégeoise est encore loin d’avoir « atterri » : tous les acteurs ne sont pas positionnés et de nombreux facteurs externes vont jouer un rôle important. Il importe donc de garder une certaine labilité dans la recherche de la forme adéquate. Cependant, un point me parait central : la première couronne sera centrale dans tous les cas de figure. Les communes qui la composent connaissent une communauté de vécu comme de destin forte avec ceux de la Ville de Liège.

|1| En ramenant les chiffres au nombre d’habitants, bien sûr.

|2| Parfois, de surcroît, de façon différée dans le temps, comme le criant enjeu des pensions du personnel communal nous le rappelle pour le moment.

|3| Cette question devrait d’ailleurs faire prochainement l’objet d’un marché d’étude commandé par la Ville de Liège, ainsi que le Collège s’y est engagé à la suite des demandes répétées de VEGA en ce sens.

|4| Il ne s’agit pas d’être contre la recherche de synergies ou d’économies d’échelle à l’échelon régional, par exemple pour l’organisation à des conditions plus avantageuses de marchés de matériel roulant, ou pour la centralisation de certains services qui seraient mieux gérés en commun ou dans la centralisation bénéficierait aux usagers en facilitant le passage d’un réseau à un autre sur l’ensemble du territoire régional.

|5| On peut penser ici à l’implantation, dans les années ’90, d’un multiplexe à Rocourt, à la prolifération actuelle de bureaux autour de l’aéroport ou encore à la multiplication des centres commerciaux en périphérie.

|6| Je pense notamment à la question des relations ferroviaires internationales qui ont été perdues ces dernières années. Cf. « Remettre Liège-Guillemins sur la carte ferroviaire européenne ? », conférence de presse de VEGA du 27 mars 2015.

|7| Cf. l’entretien donné par Paul Furlan à la revue Dérivations : « Il n’existe pas de grandes villes en Wallonie », Dérivations #5, pp. 14-23 (à paraître en décembre 2017).

|8| Cf. Wikipédia.

|9| Même si nous aurions préféré que le site de Coronmeuse soit plutôt intégré dans un concept de « Porte Nord » de la ville et dédié à des fonctions culturelles et événementielles, pour en faire un parc de la Villette à la liégeoise, nous prenons acte du projet de développement d’un nouveau quartier qui est porté par la Ville. Cf. Schreuer F. « Une ’porte Nord’ en mal de définition », Revue A+, avril 2017.

|10| Pensons à des sites comme le Charbonnage Ans-Rocourt, entre Sainte-Walburge et Alleur, ou à la friche « Bolliden », à Grivegnée-Bas.

|11| Le schéma esquissé ici ne l’est bien sûr qu’à grands traits. On pourrait imaginer qu’Aywaille préfère participer à l’intercommunalité de Spa-Malmédy-Stavelot ou que Comblain-au-Pont se tourne vers le Condroz, par exemple. À l’inverse, il y pourrait y avoir sens pour Engis à se rattacher à la métropole liégeoise.